Михаил Амосов: Закон о ЗНОП десять лет защищает петербургские парки и скверы

2 ноября – отсутствующая (пока) в официальном календаре, но очень важная для Петербурга дата: десять лет назад в этот день был принят городской Закон «О зеленых насаждениях общего пользования», он же – «Закон о ЗНОП». Уникальный петербургский закон десять лет защищает наши парки и скверы.

Как все начиналось, откуда он появился? Рассказывает Михаил Амосов, возглавлявший в Законодательном Собрании третьего созыва комиссию по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам: «Общая тенденция для капиталистической экономики – наступать на зеленые насаждения, застраивать жильем, объектами для извлечения прибыли. Скверы прибыли не приносят, и потому нуждаются в государственной защите, в Англии до этого додумались еще в конце 19 века.

К середине двухтысячных казалось, что с принятием Генерального плана Санкт-Петербурга эта проблема будет решена – в нем можно обозначить границы зеленых зон. Но Генплан 2005 года взял под защиту только крупные объекты, множество мелких – внутриквартальные скверы – в нем не отражены, и потому остались без защиты. Юридически «внутрикварталка» являлась жилой территорией, и на такие скверы постоянно покушались застройщики. Из этого противоречия и родилась идея «узаконить» список ЗНОП – зеленых территорий, которые не подлежат застройке».

Эксперт Центра экспертиз ЭКОМ Алексей Смирнов, работавший в третьем созыве Законодательного Собрания в комиссии по городскому хозяйству, уточняет: «В те годы город терял по 20 скверов в год. Я имею в виду маленькие скверы, которые застраивались целиком в ходе уплотнительной застройки. И пока готовился закон, скверы продолжали застраиваться, исчезать. Не думаю, что после его принятия это полностью прекратилось, но темпы уничтожения резко, на порядок снизились – появился механизм защиты».

Тогда состоялся знаменитый разговор Михаила Амосова с губернатором Валентиной Матвиенко. Губернатор заверила, что у нее есть четкая политическая установка: зеленые насаждения трогать нельзя. Амосов же настоял на том, что установка должна быть подкреплена механизмом, обеспечивающим высокую правовую защиту. Это должен был быть именно закон, потому что менять закон в угоду чьим-либо частным интересам гораздо труднее, чем, например, постановление правительства.

Закон о ЗНОП представляет собой перечень зеленых насаждений. Он разрабатывался, как рассказал Алексей Смирнов, несколько лет, для чего пришлось провести инвентаризацию городских скверов, парков, бульваров: «Сейчас мы привыкли к существованию разных геоинформационных баз, из которых можно черпать информацию. В начале-середине 2000-х эта работа только-только начиналась».

Михаил Амосов вспоминает: «Мы обсуждали тогда эту проблему с Александром Карповым. Я сказал, что было бы хорошо проинвентаризировать зеленые насаждения, но у меня не было понимания, как это сделать технически. Карпов сказал, что это возможно. Мы составили план, Законодательное собрание выделило финансирование».

Александр Карпов, руководитель Центра экспертиз ЭКОМ: «Для выполнения этой задачи ЗакСом тогда была привлечена частная компания, которую возглавлял Евгений Александрович Бондарчук, выпускник географического факультета СПбГУ. Он один из первых начал внедрять геоинформационные методы».

Теоретически существовал и второй источник информации – порайонные перечни Управления садово-паркового хозяйства Санкт-Петербурга: какие зеленые насаждения находятся на балансе, на обслуживании. Но, во-первых, как вспоминает Смирнов, там почти не было внутриквартальных скверов. Во-вторых, по словам Карпова, вся информация содержалась в учетных карточках, которые они не хотели давать никому, потому что огромное количество площадей там было фиктивно и не в интересах Управления было это раскрывать.

Что-то требовало уточнения на местности. В частности, как рассказывает Алексей Смирнов, проверять в ряде случаев требовалось открытость, доступность ЗНОП – это важнейший критерий для включения в перечень: «Ни на каких картах, космоснимках ты не увидишь заборов. Открытость и доступность ЗНОП – одна из основополагающих характеристик. Проверить сомнения в доступности и оправданность ограничений на посещение можно только «ногами». Я выезжал и проверял». Такие осмотры проводили и волонтеры, и некоторые депутаты ЗакСа на своих территориях.

Далее списки проходили через согласование с Комитетом по градостроительству и архитектуре, Управлением садово-паркового хозяйства, в рабочую группу входили представители районной администрации и муниципальных образований.

Алексей Смирнов: «Это был тот редкий случай, когда мы, разработчики закона, часто получали в союзники депутатов, поддержки от которых совсем не ожидали. Помню, как на заседании Комитета по законодательству его председатель, Игорь Павлович Михайлов, предваряя обсуждение нашего законопроекта, сказал примерно следующее: «Все, что мы обсуждали сегодня – ерунда, а вот сейчас нам предстоит решать вопрос, который действительно может остаться от всей нашей деятельности потомкам».

Михаил Амосов: «Когда закон принимался, мы в комиссии по горхозу общались со строителями. Они говорили, что, в определенном смысле, мы посягнули на интересы строительного комплекса. Но нашлись цивилизованные девелоперы, которые сказали: «Для нас это тоже полезно, мы видим границы территорий, на которые не надо посягать». Закон ввел границу между любителями зелени и застройки».

Перечень ЗНОП начал работать даже раньше, чем был принят закон. Алексей Смирнов вспоминает, как в конце третьего созыва в комиссию по городскому хозяйству обратился хозяйствующий субъект, который хотел застроить сквер на Лахтинской улице. Он получил от КГА отрицательный ответ, гласивший, что документация по застройке сквера не может быть рассмотрена, поскольку он включен в перечень ЗНОП. То есть, чиновники сразу же стали использовать этот перечень как формальное основание для своей деятельности.

К концу работы ЗакСа третьего созыва все было готово: картографические материалы, схемы, на которых были указаны границы территорий зеленых насаждений. Закон был принят в двух чтениях и… задвинут «до лучших времен». Как поясняет Михаил Амосов, причиной тому стали приближающиеся выборы: «Формально я не был автором закона – это была комиссия по горхозу, председателем которой я являлся. Разработка закона велась под эгидой комиссии. Тем не менее, сочли, что законопроект «окрашен не в те политические цвета», и потому в конце созыва его не приняли в третьем чтении. Но закон был принят сразу после избрания Заксобрания следующего, четвертого созыва, за что большое отдельное спасибо возглавившему комиссию по городскому хозяйству Сергею Николаевичу Никешину. Закон действительно нужный, и это понимали коллеги из всех фракций».

Первое десятилетие жизни нового закона оказалось весьма бурным: перечень ЗНОП пересматривался чуть ли не ежегодно. Уже в 2008 году произошла первая серьезная атака. Александр Карпов: «Это было совершенно катастрофическое предложение о радикальном сокращении перечня ЗНОП – предлагалось исключить из него 1510 земельных участков. В том числе, например, Удельный парк целиком. Исходило оно от Правительства Санкт-Петербурга, подготовил сводную поправку КГА. Тогда это не прошло, но исполнительная власть вознамерилась провести «нормальную» инвентаризацию и доказать, что в законе «все сделано неправильно». И нам пришлось в начале 2010-го запустить свою, альтернативную программу инвентаризации зеленых насаждений Петербурга. Она заняла около двух лет».

«Полевой» этап инвентаризации проводился силами волонтеров: любой, кто хотел включиться в работу, мог выбрать участок на сайте ЭКОМ, и, после инструктажа, обойти его, фиксируя все зеленые насаждения. Далее с собранной информацией работали эксперты.

Рассказывает координатор народной инвентаризации Алексей Смирнов: «Участвовало более ста человек. Кто-то брал один участок рядом со своим домом или в зоне своих интересов. Было человек двадцать – двадцать пять активистов-энтузиастов, сделавших по два участка и более. Настоящими ударниками-передовиками стали тогда координаторы «Живого города» Дмитрий Литвинов и Антонина Елисеева – они сделали очень много и на очень высоком уровне. Помогали «добивать» пробелы по районам (этим и мне самому тоже пришлось заниматься)».

Итоги народной инвентаризации: по 2/3 городских районов удалось получить полный массив данных, еще по нескольким работа была выполнена почти полностью. Только по двум районам – Фрунзенскому и Петроградскому – полученные данные оказались слишком разрозненными, не позволяющими говорить о полноценной инвентаризации.

Александр Карпов, анализируя ее итоги, отметил тогда, что можно говорить о «трудолюбивом севере» и «ленивом юге»: активистов-волонтеров в южных районах города оказалось существенно меньше, в северных же за участки даже велась конкурентная борьба (автор этих строк оказался вовлечен в нее, не успев «застолбить» участок со своим домом в Приморском районе – пришлось брать соседний, через дорогу).

Алексей Смирнов: «Мы – разработчики перечня ЗНОП – понимали, что список надо дальше совершенствовать, что данных, полученных на этапе разработки закона, недостаточно и для понимания реальной ситуации, и для того, чтобы готовить поправки для внесения в Законодательное Собрание. Итоги народной инвентаризации 2010-2011-го годов работают до сих пор. Полученный в ее ходе массив данных использовался экспертами в течение всех последующих лет, вплоть до настоящего времени».

Параллельно с народной инвентаризацией летом 2010-го произошло скандальное изменение Закона о ЗНОП: из перечня исключили множество внутриквартальных скверов. Александр Карпов: «Лоббисты строительного бизнеса во главе с тогдашним вице-губернатором г-ном Вахмистровым аргументировали необходимость исключения из перечня ЗНОП внутриквартального озеленения тем, что ЗНОП нельзя застраивать вообще, а на территории муниципального озеленения нужно размещать объекты социальной инфраструктуры. Но я не припомню ни одного случая, когда на территории внутриквартальных скверов проектировалось бы что-либо, кроме детских площадок».

Но исполнительной власти все же не удалось вывести внутриквартальное озеленение из-под защиты полностью – воспротивились депутаты, на которых повлияло бурное общественное возмущение. Тогда нашли компромисс: по предложению представителя губернатора в Законодательном Собрании Михаила Бродского внутриквартальные зеленые насаждения стали учитывать отдельно, утверждались такие перечни муниципалитетами.

По словам Карпова, разделение на ЗНОП и внутриквартальные зеленые насаждения стало головной болью на много лет: инвентаризация все равно общая, потом списки внутриквартальных скверов передаются в муниципальные образования, которые должны их утверждать. Должны, но не обязаны, потому что ни ресурсов, ни способов заставить их делать это нет. А при отсутствии утвержденного перечня скверы остаются бесхозными, поскольку неясно, кто и за счет каких средств должен их поддерживать.

Это разделение преодолевается только сейчас: в Законодательное Собрание внесен и прошел первое чтение законопроект, воссоединяющий два перечня в один. Михаил Амосов: «Теперь в законе будут присутствовать ЗНОП двух уровней: городские и муниципальные. Вторые – то самое внутриквартальное озеленение, ранее исключенное из закона о ЗНОП. Муниципалитет может содержать эти зеленые территории, делать благоустройство, но их статус закреплен городским законом как зеленое насаждение общего пользования».

Десять лет – достаточный срок для того, чтобы оценить ценность идеи и значимость проделанной работы.

Александр Карпов: «Принятием этого закона Санкт-Петербург радикальным образом решил проблему охраны озелененных территорий, сохранения комфортной городской среды, что позволило избежать печальной участи многих других городов-мегаполисов. В городском правительстве создана инвентаризационная машина, которая переходит от одного комитета к другому, под процесс инвентаризации созданы рабочие группы, регламенты проведения обследования, автоматизированные рабочие места для чиновников-специалистов. В каком-то смысле эта работа по инвентаризации зеленых насаждений стала модельной для многих других инвентаризаций.

Огромную роль играет то, что перечень ЗНОП утверждается законом. Результаты инвентаризаций в итоге приходят к депутатам, которые рассматривают их с политической точки зрения. Депутаты менее, чем чиновники, зациклены на сугубо технических, бюрократических аспектах, и потому важно, что именно они выполняют функцию финального контролера.

Кроме того, десять лет назад мы сделали очень смелый шаг в технологическом плане, создав закон нового типа – придав картам юридический статус. Такие вещи, как правило, утверждаются постановлениями исполнительной власти региона или муниципалитета, как техническая информация. А у нас это закон, и с этим работают, как с законом, что подразумевает внесение изменений, поправок, в том числе, в ходе рассмотрения законопроекта. Закон о ЗНОП до сих пор остается полигоном отработки новых юридических технологий, которые в рамках совмещения юридического и геоинформационного подходов создают новый градостроительный язык: юридико-геоинформационный».

Михаил Амосов: «Закон о ЗНОП развивается, живет, система управления зелеными насаждениями за десять лет стала гораздо более развитой. Мы пришли к тому, что инвентаризация зеленых насаждений проходит в ежегодном режиме. Люди могут предлагать новые участки под зелень, обращаясь в районную администрацию, в структуры Смольного, или же к депутатам. Процесс инвентаризации – не просто бюрократическая процедура. В комиссии по инвентаризации работают, в том числе, и депутаты. Важно, что закон живет вне контекста конкретного созыва Законодательного Собрания, конкретного губернатора».

С праздником!

Юлия Мурашова.

Оригинал публикации: https://protect812.com/2017/11/02/den-znop/