Борис Вишневский: Назад к демократическому централизму

200-страничный законопроект Клишаса и Крашенинникова воссоздает советскую власть

Ровно в тот день, когда общественное внимание было почти полностью сосредоточено на думском голосовании по закону о QR-кодах, неразлучный дуэт законотворцев — сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников — внес проект закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Фото: onepamop/depositphotos

Более чем 200-страничный проект — в комплекте с только что принятым законом того же авторства об организации власти в регионах — завершает процесс превращения в фикцию одной из основ конституционного строя России, а именно — федеративного характера государства.

По сути, федерация заменяется «вертикалью» советского типа, где власть сверху донизу выстроена по принципу зависимости и подчинения «низших» звеньев «высшим». А главным источником власти — вопреки статье 3 Конституции Российской Федерации — является вовсе не народ, а президент.

Год назад, когда принимались поправки к Конституции, почти все (в том числе и я) критиковали их в первую очередь за пресловутое «обнуление». За очередное усиление власти президента и умаление независимости суда, за декларативность социальных обещаний и бессмысленность державной демагогии.

На этом фоне осталась почти без внимания норма о «единой системе публичной власти», вписанная в 80-ю и 132-ю статьи Конституции, но не замеченная в основах конституционного строя.

Между тем именно на эту норму теперь опираются, сводя на нет остатки российского федерализма.

Начиная с 2000 года — с прихода к власти Владимира Путина — федерализм в России планомерно ограничивался.

Сперва ввели не прописанные в Конституции «федеральные округа», поставив над губернаторами наместников-полпредов, потом отменили прямые выборы губернаторов, потом их вернули — но с правом президента увольнять губернаторов за «утрату доверия» и с дискриминационным для оппозиции «муниципальным фильтром», потом дали президенту право распускать региональные парламенты, а губернаторам — право отстранять мэров. А еще приняли огромное количество законов якобы по «вопросам совместного ведения» федерального центра и регионов, которые почти лишили регионы свободы принятия большинства решений.

Теперь решено довести все почти до логической точки, за которой федеративное государство превращается в унитарное.

Упомянутым законом в течение пяти лет предписано ликвидировать нижний уровень МСУ (сейчас их два) — около 18 тысяч муниципалитетов в селах, малых городах и поселках городского типа, имевших самостоятельность, со своими бюджетами, с выборами депутатов и назначением местной администрации. К 2028 году они войдут в состав «городских» или «муниципальных» округов. Сохраняются нынешние внутригородские муниципальные образования на территориях городов федерального значения — Москвы и Петербурга.

Глава муниципального или городского округа может избираться гражданами напрямую, а может избираться депутатами. В том числе он может избираться депутатами муниципального совета по предложению губернатора. Что, по мнению авторов проекта, «обеспечивает предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления».

Глава муниципалитета (мэр) может возглавлять либо муниципальный совет, либо местную администрацию. Если он избран депутатами по предложению губернатора, он автоматически становится и главой местной администрации.

Какой способ избрания главы будет выбран — устанавливается законом соответствующего региона. Но, учитывая серьезнейшую зависимость подавляющего большинства региональных парламентов от исполнительной власти, почти не приходится сомневаться, по какому пути пойдут: конечно же, выбирать мэра будут по предложению губернатора. Из числа заведомо лояльных.

А на случай, если и «губернаторский мэр» вдруг заартачится, придуман механизм удаления его в отставку «за систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».

Устанавливать эти показатели будет губернатор, а решать, сколько денег будет у муниципалитета, будут региональные власти. И уж они позаботятся, как это происходит на протяжении многих лет, чтобы собственных доходов муниципалитета было недостаточно и мэр стоял перед ними с протянутой рукой, выпрашивая субсидии и дотации.

При этом отвечать за «достижение показателей» будет мэр, и стоит ему хоть в чем-то не угодить губернатору — что называется, давай, до свидания.

Губернатор может объявить главе муниципалитета или главе местной администрации «предупреждение» или «выговор», как технику или уборщице. За «ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей». А ежели они не «исправились» в течение месяца — уволить. Понятно, что так обеспечивается беспрекословное послушание.

Все это авторы проекта называют словами «усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации». Вот только с какой стати эта ответственность вообще должна быть, если по Конституции (напомним ее статью 12, а это, на минуточку, основы конституционного строя) органы МСУ не входят в систему органов государственной власти? Зато, в качестве пряника, «губернаторский мэр» получает право на «государственную должность субъекта Российской Федерации». Со всеми полагающимися к ней бонусами.

Что мы получаем на выходе? Абсолютную подчиненность и зависимость глав муниципалитетов от губернаторов.

А не от граждан, как следовало бы. Чьи интересы — граждан или президента — будут приоритетны в этой ситуации для мэров, что называется, угадайте с трех раз. При этом у граждан практически нет никакой возможности снять завалившего работу мэра, зато губернатор может легко избавиться даже от прекрасно работающего, но неугодного ему мэра. Особенно если этот мэр избран гражданами вопреки воле губернатора (как в свое время Галина Ширшина от «Яблока» в Петрозаводске или Евгений Ройзман в Екатеринбурге).

Нетрудно увидеть, что эта схема взаимоотношений полностью копирует схему взаимоотношений между самими губернаторами и президентом (разве что увольнять губернаторов президент может не за «недостижение показателей эффективности», а за «утрату доверия»): та же полная подчиненность и зависимость.

Естественно, никакое действительно федеративное государство по таким принципам не построено и не может быть построено.

Ни в одном федеративном государстве его глава не вправе объявлять главам регионов «выговоры», а тем паче увольнять их и не вправе объявлять «предупреждения» региональным парламентам или распускать их. В свою очередь, главы регионов не могут ни объявлять «выговоры», ни увольнять мэров.

Однако в законах Клишаса — Крашенинникова постулируется именно это: понятие «взаимодействия» органов госвласти и МСУ плавно превращается в подчинение «низших» «высшим». Исходя из чрезвычайно широкой трактовки понятия «публичной власти», введенного, как уже сказано, в поправках к Конституции, но напрочь отсутствующего в основах конституционного строя.

Более того: установление в Конституции того, что органы государственной власти и МСУ входят в «единую систему публичной власти», вовсе не означает, что внутри этой «единой системы» может выстраиваться унитарная вертикаль.

Но именно она де-факто и выстраивается по «законам Клишаса — Крашенинникова».

Эта вертикаль — практически полное повторение той, что существовала в советские времена,

с их «демократическим централизмом», когда сверху передавались не полномочия, а команды, с требованием отчитаться об исполнении, и когда никакой реальной самостоятельности у властей региональных (в республиках, областях, краях, городах и районах) не было.

Что называется, хотели «назад в СССР»? Получите и распишитесь.

Вот только централизованное и де-факто унитарное государство — крайне неэффективный инструмент управления огромной страной.

И никакая «цифровизация», о которой мечтают в Кремле — с возможностью государства отслеживать почти любую информацию о любом гражданине, включая его траты и перемещения, — не поможет сделать эту систему эффективной.

Для эффективности нужны, во-первых, децентрализация и перераспределение полномочий и ресурсов — потому что невозможно следить за всем происходящим из Кремля. А во-вторых, механизмы обратной связи, без которых управление не может быть эффективным: честные выборы и свободные СМИ.

Не желая вводить ни того, ни другого, строят вертикаль. С пирамидой власти «президент — губернаторы — мэры».

Оригинал публикации: «Новая газета»